Коррупция и отсутствие четких правил игры превратили украинскую политику в инструмент монетизации и защиты бизнес интересов. Сможет ли Закон о финансировании политических партий – исправить ситуацию и по карману ли такой инструмент Украине.

В учебник по истории современной украинской политики 2016-й может войти как первый год, когда начал действовать Закон о финансировании политических партий. Проще говоря — основные политические силы начали получать бюджетные средства. По мнению инициаторов Закона – его внедрение и реализация позволят сломить «олигархично-клептократические» устои украинского политикума. Противники Закона “Опозиционный блок” и Радикальная партия считают его неэффективным, а затраты на него — расточительством, недопустимым во время такого обнищания наименее защищенных слоев населения.

VoxUkraine исследовал общемировую практику финансирования партий, а также сравнил сколько должна стоить политика, и насколько высок «политический налог» в Украине.

Закон и порядок

Закон о предотвращении и противодействии политической коррупции, принятый 8 октября 2015 года, призван снизить уровень зависимости политических партий от финансирования частными донорами. Согласно Закону, каждая партия, набравшая более 2% голосов избирателей на парламентских выборах, имеет право на финансирование из государственного бюджета. Сумма финансирования рассчитывается по формуле:

Объем финансирования = 2% * (минимальная заработная плата) * (общее количество избирателей)

Если бы Закон вступил в силу не 1 июля, а 1 января 2016, в таком случае объем финансирования политических партий составил бы более 442 млн грн и 26.8 грн на одного занятого украинца. НАЗК распределило средства (141.6 млн грн) за второе полугодие 2016, поэтому «политический налог» составил лишь 8.5 грн. С поднятием минимальной заработной платы до 3200 грн, налог вырастет до 62.3грн.

В статье лейтмотив — это то, не слишком ли большой груз для гражданина такой условный «налог». Другая сторона вопроса — соответствует ли такое финансирование реальным потребностям партий. Если такое финансирование покрывает лишь небольшой процент потребностей, тогда оно мало повлияет на независимость партии от влияния олигархов.

Рис.1. «Политический налог» в Украине

26.8 грн. или 62.3 грн. — это большая плата за демократию, или нет? Мировой опыт показывает, что формирование эффективных демократических институтов стоит несколько больше.

В Германии, которая является одним из лидеров европейской политики, с налогов финансируют те политические партии, которые набрали 0,5% на общегосударственном уровне и 1% на окружном. В 2009 году, федеральные власти Германии выделили на политическую деятельность 183 млн долл. По данным Всемирного Банка, в 2014 в стране было больше, чем 42 млн занятых немцев. В пересчете на одного занятого, «политический налог» в Германии составляет 4.4 долларов.

В Канаде, которая имеет одну из лучших политических систем в мире, на государственные деньги могут рассчитывать партии, набравшие 2% на выборах в парламент и 5% на местных. С налогов 19.7 миллионов канадских работников на политику ежегодно выделялось 112.6 млн. дол.

В Австралии государственное возмещение было введено еще в 1984 с целью уменьшить зависимость от крупных корпораций. Теперь правительство возмещает расходы на избирательные кампании партиям, которые набрали не менее 4% голосов. По результатам последних выборов из бюджета было выделено 58 млн. дол.

В Грузии финансирование партий государством позволяет даже небольшим партиям удерживаться в большой политике. По итогам последних выборов финансирование получают 20 партий на сумму 3.6 млн. долл., что составляет 1.8 долларов финансирования политики каждым занятым гражданином.

Тенденция к введению прямых государственных субсидий в мире является несомненной; в странах, где их нет, ведутся дискуссии о том, следует ли их вводить. Установление равноправных условий в конкурентной избирательной среде является необходимостью для сохранения демократии, а объем государственного финансирования имеет тенденцию к увеличению.

Рис.2. «Политический налог» на одного занятого в странах мира

* — Если бы Закон вступил в силу 1 января 2016
** — Если минимальная заработная плата поднимется до 3200 грн

Государственное финансирование политических партий в мире

В мировой практике стран с устоявшимися политическими системами преобладает финансирование партий из личных взносов граждан, а государственное финансирование только регулирует политическую систему. Пытаясь справиться с необходимостью укоренить демократические политические институты, большинство стран принимают законодательные акты, регулирующие финансирование политических партий. Также распространены практики ограничения расходов партий на политическую рекламу и возврата денег за предвыборные кампании. Сумма выделенных средств часто связана с количеством людей, которые проголосовали на выборах за ту или иную партию. Международный институт демократии и содействия выборам подсчитал, что в мире 21% стран с прямым государственным финансированием используют порог для такого финансирования на основе полученных голосов (в среднем 3,5%), 18% ограничивают выделение средств партиями с представительством в парламенте, а еще 15% используют определенную комбинацию обоих критериев. Необходимость государственного финансирования первыми поняли западные государства с 60-х годов, так как строгие нормативно-правовые акты не являются достаточными для обеспечения контроля (или прозрачности) финансирования политической деятельности.

Рис.3. Предоставление прямого государственного финансирования политическим партиям

Institute for Democracy and Electoral Assistance

Преимущества и недостатки государственного финансирования

В большинстве стран мира присутствует государственное финансирование политических партий в том или ином виде. Однако, это не означает отсутствия аргументированной дискуссии среди сторонников и противников идеи государственного финансирования.

Среди весомых аргументов за:

  1. Государственное финансирование — это необходимые расходы в демократической политической системе. Политические партии нуждаются в деньгах для своей уставной деятельности, коммуникации с избирателями, оплаты труда профессиональным сотрудникам. Если страна желает стабильных и независимых политических партий, она должна быть готова поддержать их финансово.
  2. Поддержка партий за счет государственного финансирования ограничит влияние олигархов и поможет обуздать коррупцию. Если политические партии получат хотя бы часть денег из бюджета, это ограничит необходимость сотрудничества с олигархами и промышленно-финансовыми группами, которые смогут влиять на их поведение в парламенте и риторику выступлений.
  3. Требования к получению государственного финансирования поощряют партии соблюдать принцип гендерного равенства. С помощью Закона, государство может влиять на распределение мужчин и женщин в партии. Например, количество представителей одного пола не должно превышать ⅔ от общего количества.

Противники государственного финансирования акцентируют внимание на том, что:

  1. Сохраняется статус-кво, по которому у власти остаются крупные организованные партии. Крупные партии, которые находятся у власти, имеют возможность на законодательном уровне увеличить минимальный порог, при котором партия может рассчитывать на государственное финансирование. Подобная ситуация порождает риски для новых партий не получить необходимую поддержку со стороны государства. Кроме того, партии могут увеличить объем государственного финансирования.
  2. За счет государственного финансирования, налогоплательщики поддерживают политические партии и взгляды, которых они не одобряют. Противники государственного финансирования отмечают, что налогоплательщики должны сами решать, какую партию поддержать посредством частных пожертвований.
  3. Деньги на государственное финансирование политических партий могли бы пойти на восстановление инфраструктуры, строительство больниц и школ, а не богатым политикам. С помощью ограниченных ресурсов, государство должно решить большое количество задач. Для некоторых, финансирование политических партий не входит в перечень приоритетных статей расходов.

Государственное финансирование было одним из условий либерализации визового режима с ЕС. Вместе с возможностями, действующий закон порождает и новые риски, которые возможно минимизировать с помощью сочетания государственного и частного финансирования. Например, в Германии действует механизм «паритетных грантов», который поощряет партии к самостоятельному привлечению средств: согласно с этим механизмом, государственные субсидии ни при каких обстоятельствах не могут превышать сумму, собранную самой партией. Подобный механизм должен дополняться постоянным контролем деятельности политических партий со стороны ответственного государственного органа (НАЗК), в сочетании с наращиванием активности общественных организаций с мониторинговым функциями («watchdogs»). Вместе с тем, государственное обеспечение должно быть достаточным, чтобы покрыть как минимум базовые потребности любой партии, достигшей определенного порогового уровня общественной поддержки, чтобы партия была способна выполнять свои главные функции привлечения граждан к участию в общественной жизни и представительства их интересов.

Живут ли украинские судьи на одну зарплату и можно ли только по декларации о доходах вычислить предполагаемого коррупционера среди представителей Фемиды?

Независимость и неприкосновенность судей — один из элементов их статуса, которые гарантируются Конституцией и Законами Украины. Однако неприкосновенность отнюдь не должна ассоциироваться с безнаказанностью.

Задержать судью даже за коррупционное деяние невозможно без соблюдения специальной процедуры. По старому закону задержание требовало согласия Верховной Рады Украины, а отстранить от должности могла только Высшая квалификационная комиссия судей в связи с привлечением к уголовной ответственности и на основании ходатайства Генерального прокурора Украины (ст. 49 старого ЗУ «О судоустройстве и статусе судей»). По новому закону 2016 года задержание судьи возможно только во время или сразу же после совершения тяжкого или особо тяжкого преступления либо с согласия Высшего совета юстиции (ст.49 ЗУ «О судоустройстве и статусе судей»).

Сеть обличителей Corrupt.ua послала информационный запрос в Высшую квалификационную комиссию судей и узнала, что в 2014 году Генеральная прокуратура Украины 35 раз обращалась относительно отстранения судей. Чаще всего в связи с подозрениями в получении ими (или обещания получения) неправомерной выгоды и вынесения заведомо неправосудного приговора, решения, определения или постановления. В результате в том году отстранили по подозрению во взяточничестве семеро судей и только одного уволили в связи с тем, что вступил в силу обвинительный приговор.

Ранее VoxUkraine описал статистический портрет обычного украинского судьи по анализу их деклараций в 2014 году. Сейчас мы получили фамилии, имена и должности служителей Фемиды, которые подозревались в коррупционных деяниях того года. Поэтому мы задались вопросом, а чем же отличается декларация судьи-взяточника от среднестатистического судьи? Возможно, именно в этих документах есть индикаторы, которые позволят идентифицировать потенциального коррупционера?

Прокуратура vs судейская комиссия

В публикации проанализированы декларации за 2014 год 17 судей из разных регионов Украины, подозреваемых в неправомерных действиях и отстранения которых от должностей требовала Генеральная прокуратура. Всего за 2014 год прокуратура направила комиссии 35 таких официальных обращений. Однако, в течение года в отношении некоторых судей обращения повторялись несколько раз.

Например, относительно отстранения от должности судьи Деражнянского районного суда Хмельницкой области Олега Дворнина Генеральной прокуратурой было направлено целых 5 обращений, судьи Суворовского районного суда г. Одессы Андрея Лупенко — четыре, судьи Савранского районного суда Одесской области Оксаны Трачевой — три.

Чаще всего в неправомерных действиях подозревали судей общих местных судов — в 94% случаях. Также в перечень попал один представитель общего апелляционного суда. Объяснить это можно тем, что местные суды — это главное звено в системе судов общей юрисдикции. На них приходятся основные судебные нагрузки, поскольку они рассматривают абсолютное большинство уголовных, гражданских, хозяйственных и административных дел. Отсюда и получается, что есть большая вероятность принятия «нужного» решения и, следовательно, совершения различного рода коррупционного деяния.

Если обратить внимание на регионы, где работали подозреваемые в неправомерных действиях судьи, то четверо из них с Киевщины, трое из Одессы, по двое из Винницкой и Черкасской областей, а также по одному из других регионов — Львовской, Хмельницкой, Харьковской областей и т.д.

«Бедные» судьи

Доходы

Суммарный доход семьи украинского судьи, подозреваемого в совершении коррупционного преступления меньше дохода семьи его среднестатистического коллеги на 28 тыс. грн. Если брать данные отдельно, то зарплата подозреваемых во взяточничестве на 16 тыс. меньше среднего показателя в 258 тыс. в год, при этом и доход его семьи тоже меньше средних данных почти на 12 тыс. грн. или 13%.

Если доходы судей почти не отличаются, то расхождение в банковских вкладах действительно впечатляет. В частности, если среднестатистический судья имеет сбережений на сумму почти 34 тыс. грн., то потенциально нечестный представитель Фемиды официально декларирует лишь 1205 грн., то есть в 28 раз меньше! Что касается судейских семейств, то они имеют на 34% меньше сбережений (28 тыс. против среднестатистических 42 тыс.грн.).

Недвижимость

Не могут судьи, подозреваемые в коррупции, похвастаться и количеством недвижимости. Если верить данным деклараций, то такие судьи имеют вдвое меньше жилой площади, чем их коллеги. Официально в собственности таких судей находится только 45 м² недвижимости, тогда как средний показатель по Украине — 89 м².

Что касается судейского семейства, то разница в квадратных метрах не велика — всего 9 м²., или 12% (79 м² недвижимости в сравнении с 70 м². — средним показателем по Украине).

Если посмотреть на финансовые обязательства декларанта и членов его семьи, в которых учтены и погашения суммы займа, и содержание имущества, то сам судья имеет их только 16 тыс., а семья — почти 11 тыс.грн., что на 16% и 40% меньше средних показателей.

Земля

Также большая разница в декларациях — в количестве задекларированной земли. Эта разница составляет 3,35 раза (6749 м² против 2012 м² по Украине).

Почему они не скрывают эти разногласия? Дело в том, что землю скрыть гораздо сложнее, чем, скажем, автомобиль, при покупке которого не обязательно переоформлять его на себя и, соответственно, не обязательно указывать в декларации образца 2014 года. То же и с вкладами в банках. Судьи, как и кто либо, могут пользоваться услугами посредников и выводить «свободные» средства за границу, не фигурируя при этом в официальных документах. А вот на земельный участок обязательно оформлять право собственности, поэтому ее сложнее скрыть, как и любую другую недвижимость.

В отношении семьи судей, значительной разницы в количестве земли нет — 4493 м², в то время как средний показатель по Украине — 4112 м².

Авто

Собственным транспортом владеет только треть судей — 35%, в то время как остальные 65% указывают отсутствие авто в декларации о доходах. Если сравнивать количество авто со средним значением по Украине, то на одного судью, подозреваемого в коррупции, приходится лишь 0,41 авто, в то время как на его коллегу, среднестатистического судью — 0,7.

Что касается семейств судей, то опять же, нет значительной разницы. Собственным транспортом владеет каждая третья судейская семья, а в среднем на судейское семейство приходится 0,5 авто, в то время как на семью взяточника — 0,59.

Учитывая обработанные данные можно сделать следующие выводы:

  1. С помощью только одной декларации об имуществе четко указать на судью-коррупционера невозможно, поскольку каждый случай — уникален, а в данной статье приведены сравнительные средние данные деклараций судей, подозреваемых в коррупционных преступлениях и среднестатистических представителей Фемиды. Однако есть немало поразительных различий, которые могут стать индикаторами для проверок.
  2. В зоне риска — судьи из общих местных судей, поскольку именно этими инстанциями рассматривается абсолютное большинство судебных дел.
  3. Земля — ценный ресурс и чем больше ее у самого судьи, тем больше стоит обращать внимание на этот факт. И если средний судья в Украине владеет 20 сотками земли, то такие судьи в собственности имеют почти 70 соток. Именно поэтому отклонения от среднего показателя (0,2 га) в сторону увеличения должно вызвать подозрения. Впрочем, есть вероятность, что судьи могли получить землю в наследство.
  4. Судья, который подозревается в преступлении, декларирует вдвое меньше недвижимости — только 45 м².
  5. Еще один индикатор, на который стоит обратить внимание, это сбережения, которые у судей, подозреваемых в преступлениях в 28 раз меньше. Если в среднем судья имеет сбережений 34 тыс.грн., то подозрительный судья лишь 1,2 тыс.грн. То же касается их семей, хранят на 34% меньше (28 тыс. при среднем показателе в 42 тыс. грн.). Что касается финансовых обязательств, то они на 16% меньше среднего показателя (напомним, это 19 тыс.грн.) И обязательства семьи декларанта, которые на 40% меньше среднего показателя (42 тыс. грн.).

В исследовании брались за основу декларации судей за 2014 год. Учитывая общественный интерес, актуальными являются сравнения полученных данных с данными деклараций 2015 года, поскольку ключевым показателям остается количество земли, недвижимости и финансовых сбережений, которыми обладают судьи и члены их семей.

VoxUkraine исследовал, как изменился пассажиропоток в/из аннексированного Крыма, сколько российских туристов приходится на одного украинского. А также обнаружил манипуляцию с данными “крымских властей”.

В начале октября мир удивила и развеселила новость от российских ученых: директор института прикладной астрономии РАН Александр Ипатов заявил, что полуостров Крым “движется к России”. Правда скорость тектонического движения литосферных плит оказалась немного больше, чем 1 см в год. Такими темпами Крым “доберется” до российского побережья где-то через 1 млн лет.

VoxUkraine решил исследовать более динамические и влиятельные для полуострова процессы, а именно как меняется пассажиропоток в/из аннексированном Крыму. Исследование и анализ данных позволяет ответить на вопросы — возвращаются ли украинцы, которые покинули Крым после аннексии, в свои дома, растет ли количество туристов из Украины, как Россия решает логистические проблемы и какое реальное количество российских туристов.

Добраться в/из Крыма можно на самолете, пароме или на автотранспорте с материковой Украины. Самая полная информация про авиасообщение: ежедневно с России в Крым и в обратном направлении летает немного более 100 рейсов, которые по данным российской статистики перевезли за 9 месяцев 2016-го 4,5 млн человек (нужно разделить на 2 для понимая количества приехавших). Это на 24% больше, чем за аналогичный период прошлого года.

По воде и по земле

Куда более интересные и запутанные данные по морскому и наземному передвижению. Поэтому в подальшем анализе мы сконцентрировались на этих двух направлениях.

Между Россией и Крымом курсируют 12 паромов по двум линиям: «Кавказ-Крым» и «Кавказ – Керченский морской торговый порт». Последнюю используют для перевозки грузового транспорта. Основываясь на данных диспетчерской службы Керченской паромной переправы и Государственной пограничной службы Украины, было исследовано откуда едут туристы на полуостров и возвращаются ли внутренне перемещенные лица. Собранные данные можно загрузить на data.voxukraine.org.

234

Объем пассажирского трафика между Россией и Крымом достаточно стабилен, если исключить летние месяца. По данным Керченской паромной переправы, за сутки в среднем перемещается почти 15 тысяч человек в обе стороны. Кардинально вырос объем пассажиропотока (в 3,5 раза) летом 2016 года. Рост популярности полуострова как туристического направления можно объяснить несколькими факторами: тем, что российская власть запретила полеты на популярные курорты – в Египет и Турцию (в последнюю начали летать в августе 2016), а также тем, что также власти РФ пытаются популяризировать отдых в Крыму.

Разные информационные источники дают противоречивые данные касательно количества туристов и заполняемости отелей на полуострове. Например, туроператоры  отмечают, что поток туристов в Крым упал на 25% даже по сравнению с прошлым годом; собственник отеля в Ялте в интервью DW рассказал, что количество постояльцев в частных отелях уменьшается, а заполнение государственных санаториев увеличивается за счет административного ресурса и бюджетных денег. Другие СМИ наоборот говорят, что туристов стало больше, чем в предыдущие два лета.

23456

По данным Керченской паромной переправы, количество людей, которые были перевезены паромом в туристический сезон 2016 года действительно в несколько раз больше по сравнению с показателями 2015-го.

Но имеющийся стремительный прирост нужно детальнее проанализировать – точность данных вызывает подозрение. «Морская дирекция» (диспетчерская служба переправы) отчиталась про наибольшее количество перевезенных пассажиров в июле и августе 2016 года. В данный период времени курсировали пассажирские паромы «Олимпиада», «Гликофилоуса III», «Протопорос-IV», «Майор Чапичев», «Елена» и грузовые — «Борис Штоколов» и «Ейск». В зависимости от количества работающих паромов через переправу в сутки (паромы работают круглосуточно) могут проехать от 39 840 до 44 040 человек. Согласно данным «Морской дирекции», суммарно за два месяца проехало 2,5 млн человек. Учитывая максимальное количество людей, которое может перевезти каждый из паромов, фактический объем перевозок составил на 6,5% больше, чем максимальная загруженность. Таким образом, 163 000 человек не смогли бы проехать, разве что паромы были перегружены. Разницу между фактическим и максимальным объемом перевозок можно объяснить либо манипуляциями с цифрами, либо неточностью публикуемых данных. Даже при максимальной загруженности парома в одну сторону, обратно едет меньше людей – в начале сезона отдыхающие преимущественно едут в Крым, а в конце – в Россию. Поэтому реальная разница между фактическими и официальными данным, скорее всего, намного больше.

Летом россияне поехали в Крым. А украинцы?

Осенью и весной как через паромную переправу, так и через административную границу с Крымом люди ездят меньше, чем летом. Больше всего людей через пересекают Контрольно-пропускные пункты въезда/выезда (КПВВ) в Херсонской области июле, что объясняется наплывом туристов: в июле прошлого года 221 000 человек пересекли административную границу, а в этом году на 10% меньше – 198 000.

Сравнив данные перемещений за 9 месяцев 2015-го с аналогичным периодом 2016-го, отметим, что в 2015-ом выехавших с полуострова было больше, чем тех, кто въехал на 23 000 человек. И наоборот, в этом году количество людей, которые направлялись в аннексированный Крым с материковой части Украины почти на 43 000 больше, чем тех, кто выехал с полуострова. Превышение количества людей, которые направляются в Крым, может свидетельствовать о том, что часть отдыхающих еще не вернулась домой или некоторое количество внутренне перемещенных лиц, которые ранее выехали с полуострова, возвращаются. Как сообщили в министерстве социальной политики на запрос VoxUkraine, по состоянию на 20 октября 2016 года 29 500 человек, которые переехали с оккупированного Крыма на материковую Украину, зарегистрировались как внутренне перемещенные лица.

Сравнив динамику количества человек и транспорта, которые пересекали административную границу, отметим, что летом 2016 года люди стали меньше ездить на машинах и автобусах и больше проходили КПВВ пешком. На административной границе с Крымом регулярно образовываются многокилометровые очереди автомобилей, поэтому пересечь машиной КПВВ занимает много времени. Если приехать к административной границе на автобусе или на такси, а потом пешком пересечь пропускной пункт, то прохождение контроля займет значительно меньше времени.

234567

Сухой остаток

  1. Из Украины в Крым этим летом въехало меньше людей, чем в прошлом — 990 000 против 1,1 млн человек.
  2. За 9 месяцев этого года количество людей, которые въехали в Крым с территории материковой Украины, на 43 000 больше, чем тех, кто выехал с полуострова. Причинами могут быть или то, что на момент сбора статистики для статьи часть отдыхающих еще не вернулась домой, или часть внутренне перемещенных лиц, которые выехали с полуострова ранее, возвращается.
  3. Россия увеличивает пассажиропоток с полуостровом. Наиболее динамично растет паромное сообщение (за данными дирекции Керченской переправы): количество пассажиров за три летних месяца 2016-го составила 3,1 млн (въезд/выезд), что в 3,5 раза больше, чем в  прошлом году.
  4. Скромнее всего российская власть манипулирует данными. Как свидетельствует исследование VoxUkraine, фактический объем перемещений на 6,5% больше, чем максимальная загруженность паромов. Таким образом, 163 000 человек не смогли бы проехать, разве что паромы были перегружены.

 

В 2014 году на госслужбу в Украине перешло много представителей частного бизнеса – то есть людей, которые до того момента строили свою карьеру вне государственного сектора, развивая бизнес в качестве наемных топ-менеджеров или собственников. Среди наиболее резонансных стоит выделить назначения Натальи Яресько на должность министра финансов и Айвараса Абромавичюса на должность министра экономики. В целом, по подсчетам авторов, кабинет министров Арсения Яценюка на 40% состоял из представителей бизнеса. Но являются ли эти и другие аналогичные события действительно новыми для Украины?

Данный материал готовился в рамках тематической недели, посвященной деятельности украинского кабинета министров (публиковалась летом). Но по независящим от редакции причинам выходит только сейчас.

Если детально рассмотреть состав правительств Украины за последние 10 лет, становится очевидным, что бизнесмены всегда были в исполнительной власти. Например, во времена премьерства Юлии Тимошенко ее кабинет министров, по нашим подсчетам, на 20% состоял из представителей бизнеса. Что же касается ее преемника – Николая Азарова, то в обоих его правительствах количество выходцев из бизнеса приближалось к 50%.

Другими словами, если не брать во внимание, что в 2014 году впервые были назначены иностранцы, на первый взгляд ничего необычного не произошло. Однако, ради объективной оценки ситуации, необходимо разобраться, кто же именно из бывших бизнесменов находился на госслужбе. Говоря о временах премьерства Азарова, большинство его министров имели бизнес в 90-х и в начале 2000-х годов, а уже затем постепенно переходили в политику и на государственную службу (часто продолжая так или иначе управлять своими активами). С 2014 года наблюдаем другую ситуацию: на государственную службу приглашаются (именно приглашаются, а не пытаются любой ценой получить должность) представители из различных секторов экономики (как финансового, так и нефинансового), на счету которых существенные достижения. В связи с этим интересно будет вспомнить мировой опыт и проанализировать достижения представителей бизнеса на госслужбе в различных странах мира.

Европа

Начнем c Польши, нашего ближнего соседа и яркого примера в рамках этой темы. С 2013 по 2015 года министром финансов был Матеуш Щурек, до этого работавший ведущим экономистом по рынкам Центральной и Восточной Европы в ING Group. Период пребывания Щурека в должности характеризуется активной борьбой с теневой экономикой в топливном и энергетическом секторах, проведением реформ в налоговой сфере, позволившим увеличить поступления в государственный бюджет. По итогам 2014 года экономика Польши выросла на 3,3%, что в 4 раза превышало средний показатель по ЕС, а дефицит бюджета снизился с 4% ВВП в 2013 году до 2,6% в 2015 году.

С 2015 года должность вице-премьера и министра экономического развития Польши занимает Матеуш Моравецкий, который до этого 8 лет был председателем правления банка BZ WBK, одного из крупнейших коммерческих банков в Польше, который принадлежит испанской группе Grupo Santander. На данный момент рано подводить итоги его работы. Политика, которой придерживается министр, направлена на упрощение ведения предпринимательской деятельности и общую дебюрократизацию. Также готовится новый закон о госзакупках. Среди запланированных изменений Матеуш Моравецкий указал уход от критерия самой низкой цены и изменение законодательства таким образом, чтобы малые и средние компании могли более активно принимать участие в государственных закупках. Во время пребывания Матеуша Моравецкого в должности Польша имеет стабильный рост ВВП (3,64% за 2015 год, и прогноз в 3,57% на 2016 год).

(Польша в рейтинге Ease of Doing Business: 2013 г. – 55 место, 2016 г. – 25 место)

t-11

Венгрия также входит в перечень стран, в которых руководящие должности занимали выходцы из бизнеса. В 2004 году правительство страны возглавил Ференц Дьюрчань, занимавший в течение года до премьерского назначения должность министра молодежи и спорта, а до этого был председателем правления компании ALTUS Investment and Assets Management Inc. После прихода Дьюрчаня на должность премьер-министра в программе правительства значительное внимание уделялось укреплению принципа распределения государственных средств и созданию равных возможностей для всех социальных групп. Правительство взяло на себя обязательство выполнить все требования ЕС, связанные с переходом на евро (все еще остаются не выполненными). Это требовало принятия ряда непопулярных мер и строгой экономии бюджета. В результате политики правительства дефицит бюджета Венгрии был сокращен с 10,1% от ВВП в 2006 году до 3,2% в 2009. Экономика росла с 2004 по 2006 года, однако, в результате финансового кризиса 2007-2008 годов темпы роста ВВП значительно снизились (0,64% за 2008 год), а инфляция достигла 8% по итогам 2007 года.

В начале 2009 года Ференца Дьюрчаня на должности премьер-министра сменил Гордон Дьердь Байнаи, в прошлом генеральный директор инвестиционной компании Wallis Rt., который в 2008-2009 годах был министром национального развития и экономики. Одной из главных задач, стоявших перед правительством Байнаи, было уменьшение дефицита бюджета. Достичь этого он пытался за счет сокращения социальных расходов и повышения налога на добавленную стоимость. Также была проведена налоговая реформа, предусматривающая уменьшение налоговой нагрузки на работников с низким уровнем дохода. Таким образом правительство надеялось на развитие и увеличение легального рынка труда в Венгрии.

Через год Гордон Байнаи оставил должность, причиной этому послужил отказ баллотироваться от Социалистической партии, но результаты работы его правительства были заметны уже в конце 2010 года – экономика выросла на 1,3%, при сокращении на 6,7% по итогам 2009 года. Еще одним достижением было сокращение расходов бюджета на 5%. Своими действиями правительство Байнаи смогло в некоторой степени оздоровить экономику, которая сильно пострадала в результате кризиса 2007-2008 годов.

(Польша в рейтинге Ease of Doing Business: 2006 г. – 46 место, 2010 г. – 47 место)

t7-1

Когда речь идет о бизнесменах у власти и их вкладе в улучшение экономической ситуации в стране, не в последнюю очередь вспоминают о странах Балтии. Одной из стран, которые сильнее всего ощутили на себе последствия экономического кризиса 2007-2008 годов была Латвия.

Спасать ситуацию были призваны Андрис Вилкс, бывший главный экономист SEB банка, и Даниэль Павлютс, директор по корпоративным отношениям в Swedbank AS в Риге. Вилкс был назначен на должность министра финансов в 2010 году, а Павлютс стал министром экономики в 2011 году. По состоянию на 2010 год экономика страны находилась в рецессии. Первым шагом Андриса Вилкса было формирование бюджета на 2011 год. В будущем были проведены реформы в службе государственных доходов и достигнуты успехи в борьбе с теневой экономикой. Не менее важным событием было вхождение Латвии в Еврозону с 1 января 2014 года.

Результаты деятельности Вилкса и Павлютса стали заметны очень быстро. По итогам 2011 года экономика Латвии выросла на 5,5%. Однако рост ВВП обусловил повышение уровня инфляции (4,2% в 2011 году), которую в дальнейшем удалось взять под контроль. Проведение реформ для преодоления последствий финансового кризиса привело к улучшению ситуации и стабильному росту экономики. (Латвия в рейтинге Ease of Doing Business: 2010 г. – 27 место, в 2014 г. – 24 место).

t3

Похожий опыт и у Эстонии. Андрус Ансип, премьер-министр страны в 2005-2014 годах, в свое время покинул пост исполнительного директора акционерного общества Fondiinvesteeringu Maakler AS, чтобы перейти на государственную службу. Однако до этого он занимал должности мэра своего родного города Тарту и министра финансов.

Во время пребывания Ансипа на посту премьер-министра Эстония пережила как экономический подъем (рост ВВП в 2006 году – 10,4%), так и вызванную мировым финансовым кризисом рецессию и рост уровня безработицы (падение ВВП в 2009 году составило почти 14%, а уровень безработицы 14,5% в 2010 году).

Среди основных достижений Андруса Ансипа нужно выделить вхождение Эстонии в Еврозону в 2011 году. В целом в течение его премьерства было упорядочено финансирование страны и достигнуты значительные успехи в сфере IT-технологий.

(Эстония в рейтинге Ease of Doing Business: 2006 г. – 18 место, в 2014 г. – 22 место)

С 2015 года должность министра финансов занимает Свен Сестер, еще один представитель бизнеса, который ранее был генеральным директором Baltic Real Investments.

По словам Сестера, внимание должно уделяться более эффективному использованию европейских финансовых фондов и дальнейшей поддержке политики сближения с ЕС. На сегодняшний день выделяются значительные средства на поддержку предпринимательства и создание научно-исследовательских центров. Одной из главных целей является развитие инфраструктуры за счет инвестиций. Пока еще рано подводить итоги работы Свена Сестера, однако результаты его работы будут видны уже к концу этого года.

(Эстония в рейтинге Ease of Doing Business: 2015 г. – 17 место, в 2016 г. – 16 место)

t4

Северная и Латинская Америка

Говоря о представителях бизнеса на государственной службе нельзя не упомянуть США. В этой стране бывшие бизнесмены традиционно часто занимают важные государственные должности. Начнем с послевоенного периода. В 1953 году министром финансов стал Джордж Хамфри, который до этого был президентом металлургической компании Ханна. Он считал высокий уровень инфляции главной проблемой в экономике США на тот момент, поэтому выступал за сокращение государственных расходов. Была проведена налоговая реформа, предусматривающая снижение налога на прибыль.

Его преемником на посту стал Роберт Бернард Андерсон, в прошлом президент Ventures Ltd. Он продолжал бороться с инфляцией путем сокращения государственных расходов. Также он выступал за свободный рынок и снижение тарифов.

После Андерсона министром финансов стал еще один представитель бизнеса – Кларенс Дуглас Диллон, который до этого был председателем правления инвестиционного банка Dillon, Read & Co. Диллон предложил пятый раунд переговоров в обсуждении Генерального соглашения по тарифам и торговле, результатом которого стало значительное снижение тарифов на внешнюю торговлю. Он принимал участие в подготовке закона «О доходах», которым был введен налоговый кредит в размере 7% для стимулирования промышленного роста.

С 1977 года должность министра финансов занимал Вернер Михаэль Блюменталь. Перед переходом на государственную службу он был председателем правления Bendix International, инженерной компании, которая разрабатывала и выпускала автомобильное оборудование и электротехнику. Будучи министром финансов, Блюменталь отвечал за фискальную политику и государственные доходы. Во время его пребывания в должности доллар значительно обесценился, а уровень инфляции существенно вырос в результате повышения цены на нефть странами ОПЕК. Из-за того, что монетарная политика не находилась под его контролем, Блюменталь не мог адекватно отреагировать на события и был вынужден уйти в отставку в 1979 году.

В 1981 году Дональд Томас Риган был назначен министром финансов. Риган, в прошлом председатель правления и исполнительный директор банка Merrill Lynch, был одним из ближайших советников президента Рейгана по вопросам экономической политики. Он принимал участие в подготовке «Акта экономического возрождения» (1981). Его предложение о налоговой реформе воплотилось в «Законе о реформе налоговой системы» (1986). Он считал, что уменьшение налогов может простимулировать инвестиции и увеличить уровень занятости.

С 1988 года министром финансов был Николас Фредерик Брейди, который оставил должность председателя правления инвестиционного банка Dillon, Read & Co. ради перехода на государственную службу. После коллапса ссудо-сберегательных ассоциаций Брейди предложил провести самую большую со времен 30-х годов реформу банковской системы. Он был сторонником свободного рынка и проводил сдержанную фискальную политику. Брейди также выступал за сокращение государственных расходов и создание стимулов для увеличения частных инвестиций.

Роберт Эдвард Рубин – еще один представитель бизнеса, который был министром финансов во времена президентства Билла Клинтона. Вообще необходимо отметить, что правительство Клинтона на треть состояло из бизнесменов. Рубин занимал эту должность с 1995 по 1999 годы. За это время он провел реформы в Федеральной налоговой службе и способствовал открытой торговой политике для дальнейшей глобализации. По мнению многих экспертов, реформы по дерегуляции экономики, которые проводил Рубин, были одним из ключевых элементов, которые в будущем привели к финансовым кризисам. В этом контексте важно отметить, что Эдвард Рубин на государственную службу перешел из инвестиционного банка Goldman Sachs, где он занимал должность председателя и исполнительного директора, а оставив должность, вошел в совет директоров Citigroup, где работал одним из главных стратегических консультантов.

С другой стороны, результатом работы Эдварда Рубина был стабильный рост экономики с 1995 по 1999 годы, а инфляция не превышала 3%.

Менее успешным был Джон Уильям Сноу, который был министром финансов США в 2003-2006 годах. Прежде чем перейти на госслужбу он был председателем и исполнительным директором CSX, одной из крупнейших транспортных компаний США. С его приходом связывают отказ администрации США от политики сильного доллара. Он постоянно призывал Сенат к увеличению верхней границы заимствований, что и привело к его отставке в 2006 году.

На смену ему пришел Генри Полсон, руководивший до этого инвестиционным банком Goldman Sachs. Следует отметить, что сотрудники Goldman Sachs достаточно часто занимают руководящие должности в финансовом секторе США. Одним из первых шагов Полсона стало налаживание экономических связей с Китаем. Другой важной задачей для экономики США было преодоление последствий ипотечного кризиса. В декабре 2007 года Полсон выступил с планом оздоровления данного сегмента национальной экономики, согласно которому кредитные организации должны были заморозить плавающие ставки по выданным ранее займам на приобретение жилья.

В сентябре 2008 года, когда в экономике США начался спад, Полсон подготовил «План спасения финансовой системы США» (Emergency Economic Stabilization Act of 2008). В ответ на банкротство крупных банков и ипотечных агентств ФРС предложила выделить кредит в размере 700 млрд. долларов. Этот законопроект был отклонен Палатой представителей, что привело к обвалу на биржах. Позднее в законопроект были внесены изменения: в новой редакции предусматривались налоговые льготы для предпринимателей малого и среднего класса, а также выделение дополнительных средств для выкупа неликвидных активов. Полсон сыграл важную роль в восстановлении экономики США после финансового кризиса.

(Рейтинг США в Ease of Doing Business: 2006 г. – 3 место, 2009 г. – 4 место)

t6

В Канаде с 1993 по 2002 годы должность министра финансов занимал Пол Эдгар Филипп Мартин. Перед переходом на государственную службу он владел кампанией Canada Steamship Lines, которая занималась морскими перевозками. Первые действия Пола Мартина на посту министра финансов были направлены на сокращение дефицита бюджета, что в будущем позволило пере-балансировать экономику в сторону частного сектора. Так, дефицит бюджета в 1993 составлял 5,18%, а государственные расходы были на уровне 51,6% от ВВП. В 1998 государственные расходы уже были на уровне 43,5% и в дальнейшем продолжали уменьшаться, был зафиксирован профицит бюджета на уровне 0,3%, который увеличивался в следующие несколько лет. Политика сокращения бюджета поставила под угрозу способность провинций делать выплаты в социальной сфере и сфере здравоохранения. В ответ на политику Мартина Центральный банк Канады снизил процентную ставку, следствием чего был рост экономики не в последнюю очередь из-за стремительного роста кредита частному сектору экономики, что в целом со временем увеличило государственные доходы.

Также следует обратить внимание на тот факт, что в 1992 году было подписано соглашение о создании Североамериканской зоны свободной торговли, давшее значительный толчок экономике страны (в то время 86% экспорта осуществлялось в США). То есть, либерализация внешней торговли была проведена на фоне устойчивого роста стран-торговых партнеров (основной партнер – США).

В целом во время пребывания Мартина в должности уровень инфляции держался в рамках 3%. Также среди достижений Пола Мартина – стремительное сокращение уровня государственного долга (соотношение государственного долга к ВВП) с 70% до 50% в середине 90-х. Оставив должность министра финансов в середине 2002 года, Пол Мартин возглавил правительство в конце 2003 года. Период премьерства сопровождался многочисленными скандалами и неудачными попытками сформировать коалицию. В начале 2006 года Пол Мартин ушел в отставку.

t7

Ввиду очевидных параллелей с Украиной, следует обратить внимание на Чили, где на президентских выборах в 2010 году победил известный бизнесмен Себастьян Пиньера. После вступления на президентский пост Пиньера продал свои доли в Boncard (эмитент кредитных карточек), LAN Airlines (авиакомпания), Chilevisión (ТВ канал) и Colo-Colo (футбольный клуб), а вырученные средства (более 400 млн. дол. США) передал в трастовое управление.

Несмотря на катастрофическое землетрясение и последствия мирового финансового кризиса, уже по итогам 2010 года экономика страны выросла на более чем 6% и продолжала стабильно расти в последующие годы его президентства. В 2013 году уровень безработицы упал до рекордно низкого уровня – 5,9%. К достижениям Себастьяна Пиньеры следует также отнести проведенную компьютеризацию страны. Он увеличил и законодательно доработал декретные отпуска и проводил выраженную «правую» капиталистическую политику. По окончании срока президентства в начале 2014 года он оставил свой пост.

(Место Чили в Ease of Doing Business: 2010 г. – 49 место, 2014 г. – 34 место)

t8

В другой латиноамериканской стране, Перу, в июле этого года президентом был избран Педро Пабло Кучински – еще один бывший бизнесмен, который до этого был председателем First Boston International в Нью-Йорке, позже работал в Deutsche Bank AG в Латинской Америке, а впоследствии стал одним из основателей инвестиционного фонда Latin America Enterprise Fund Managers.

При его президентстве в новый состав правительства также вошли и другие выходцы из бизнеса: премьер-министром стал Фернандо Савала, в прошлом председатель SABMiller PLC в Перу, а министром финансов был назначен Альфредо Торне, до этого исполнительный директор в J.P. Morgan Chase & Co.

Пабло Кучински ставит своей целью снижение уровня бедности с 22% до 10%. Он планирует уменьшить налоговую нагрузку, чтобы вывести экономику из тени. Среди других задач важное место занимает диверсификация доходов бюджета за счет развития туризма и привлечения инвестиций в сельское хозяйство.

С другой стороны, следует обратить внимание на тот факт, что партия президента имеет только 18 из 130 мест в парламенте, в то время как оппозиционная партия – 73, поэтому перед Педро Пабло Кучински стоит очень сложная задача.

Председатели центральных банков

Отдельную параллель с Украиной можно провести, проанализировав руководство центральными банками в разных странах мира.

Уместным будет снова начать с нашего соседа – Польши. В начале 2007 года председателем Центрального Банка стал Славомир Скшипек, который до этого исполнял обязанности председателя правления PKO BP, крупнейшего банка Польши. Основными задачами, которые он ставил перед собой, были укрепление курса национальной валюты и поддержка независимости центрального банка. МВФ хотел, чтобы Польша увеличила свою кредитную линию до 20 миллиардов долларов, однако центральный банк был не согласен с таким предложением. Скшипек не поддерживал ни одну из форм экстремальной монетарной политики. Польша – одна из немногих стран, не вошедших в рецессию в результате кризиса 2007-2008 годов. Более того, по итогам 2007 и 2008 годов экономика выросла соответственно на 6,8% и 5%, а уровень инфляции оставался на приемлемом уровне. Многие польские экономисты видят в этом заслугу Славомира Скшипека. Продолжить свою работу Скшипек не смог, 10 апреля 2010 года он погиб в авиакатастрофе под Смоленском.

(Место в рейтинге Ease of Doing Business: 2007 г. – 64 место, 2010 г. – 72 место)

Интересен также опыт Аргентины, которая в 2001 году объявила дефолт, а затем занималась реструктуризацией долга. Одним из тех, кто должен был улучшать ситуацию, стал Альфонсо Прат-Гей, председатель Центрального Банка Аргентины, возглавлявший до этого компанию по управлению активами Tilton Capital. Результаты его работы говорят сами за себя: уровень инфляции был снижен с 26% в 2002 году до 4,4% в 2004 году. При сокращении экономики на 10,9% в 2002 году, уже в следующем она выросла на 8,8%, а в 2004 – на 9%. В 2004 году он покинул пост из-за разногласий с президентом по вопросам антиинфляционной политики и независимости (но в 2015 году он вернулся в правительство страны на пост министра финансов Аргентины.)

Его преемником стал Мартин Редрадо, в прошлом председатель правления Trident Investment Group, занимавший должность председателя Центрального Банка Аргентины до 2010 года. Редрадо придерживался политики заниженного курса аргентинского песо, чтобы укрепить экспортные позиции, что позволило увеличить золотовалютные резервы до 50 млрд. долларов США. ВВП Аргентины рос ежегодно более чем на 8% с 2005 по 2007 год, однако уровень инфляции был также высоким (почти 11% в 2006 году). В результате финансового кризиса 2007-2008 годов темп роста ВВП снизился до 0,83% в 2009 году, но экономика не вошла в рецессию. Вследствие финансового кризиса 2007-2008 годов президент Аргентины требовал использования золотовалютных резервов для финансирования бюджетных расходов и облигаций внешнего государственного долга. Несогласный с такой политикой, Мартин Редрадо был вынужден покинуть пост главы Центрального Банка, вскоре перейдя на работу во Всемирную торговую организацию.

(Место рейтинге Ease of Doing Business: 2007 г. – 85 место, 2010 г. – 112 место)

t9

В Бразилии пост главы центрального банка занимал еще один представитель бизнеса – Энрике Мейрелеш, который ранее был председателем FleetBoston Financial’s Global Banking. Первый год пребывания в должности не казался успешным: инфляция в стране составила 14,7%, а рост экономики снизился до 0,55%. Однако уже в следующем году инфляция была 6,6%, а ВВП вырос на 4,9%. Мейрелешу удалось удерживать инфляцию на достаточно низком уровне и обеспечить стабильный рост экономики. Среди его достижений также установление самой низкой в истории (на то время) процентной ставки на уровне 8,65%, а за весь период пребывания Мейрелеша на посту главы ЦБ Бразилии золотовалютные резервы увеличились с 38 до 280 миллиардов долларов. Энрике Мейрелеш покинул пост в начале 2011 года.

(Место в рейтинге Ease of Doing Business: 2007 г. – 99 место, 2011 г. – 129)

t10

Выводы

Прежде всего стоит отметить, что в перечень вошли представители бизнеса, находившиеся на государственной службе не менее одного года. Это дало возможность говорить об их реальном влиянии на экономическую ситуацию в своих странах.

Как показывает мировой опыт, подавляющее большинство выходцев из бизнеса достигли определенных успехов во время пребывания на государственной службе в виде восстановления или ускорения экономического роста и снижения инфляции. Но были также случаи, когда ничего сверхъестественного достигнуто не было, как пример – премьерство Ференца Дьюрчаня в Венгрии. См табл. внизу.

Важным является тот факт, что эти люди занимали свои должности в тяжелые экономические времена, как, например, в Латвии, Аргентине и других странах, и результаты их работы не всегда были заметны сразу, как в случае с Энрике Мейрелешем. Однако работа бывших бизнесменов имела существенное влияние на улучшение экономической ситуации в стране.

Пока еще рано подводить итоги работы выходцев из бизнеса на государственной службе в Украине. Наш анализ наглядно показывает, что в каждой стране были свои индивидуальные ограничения и изначальные условия для деятельности чиновников. В Украине есть свои уникальные обстоятельства (потеря части территорий, продолжающаяся внешняя военная агрессия против страны и постоянный риск ее эскалации), которые ложатся тяжелым бременем на экономику и не могут не учитываться руководством страны в принятии решений, направленных на восстановление благосостояния граждан.

Чтобы просмотреть всю таблицу, пожалуйста, загрузите файл

Автором данной статьи также является Дмитрий Дяченко, студент КНЕУ, стажер аналитического подразделения финансовой группы ICU

 

Между Украиной и Гватемалой больше 10 000 километров. Но у далеких и очень разных стран есть одна общая черта — прохудившаяся система правосудия, которая уничтожает зачатки доверия граждан к государству. Гватемала сумела найти решение: наказала наиболее одиозных преступников и реформировала систему юстиции. Один из авторов гватемальской судебной реформы Карлос Кастресана считает, что гватемальский рецепт подойдет и для Украины. Что он предлагает?

“Правосудие – это наркотик, вызывающий сильную зависимость: чем больше получаешь, тем больше хочется”

—  Карлос Кастресана

Люди в Украине едва ли следят за политическими событиями в Гватемале. Но иногда важные уроки приходят из очень неожиданных источников – моя недавняя поездка в Киев убедила меня, что это именно тот случай.

Две страны явно очень непохожи. Гватемала – это маленькая страна в Центральной Америке, где политические процессы травмированы 36-летней гражданской войной, закончившейся в 1996 году. Украина с ее втрое большим населением борется за то, чтобы оправдать реформистские идеалы, вдохновившие протесты на Майдане 2,5 года назад. Также страна старается справиться с сепаратистами и российской армией на востоке, а также оккупацией Крыма Россией.

Но есть и общие черты. Обе страны измучены коррупцией на высоком уровне и исторически сложившимися преступными сетями, подрывающими доверие к судам и системе уголовного правосудия. Обе изо всех сил пытаются бороться с тяжкими преступлениями. В случае Гватемалы это злодеяния, совершенные военными во время гражданской войны, коррупция и организованная преступность. В Украине это убийство более 100 протестующих Майдана и преступления, совершенные в ходе конфликта на востоке.

Так какие же уроки может предложить Украине новейшая история Гватемалы? Недавно я был в Киеве, где рассказывал о своем опыте 2007-2010 годов, в течение которых возглавлял уникальное учреждение – Международную комиссию против безнаказанности в Гватемале, общеизвестную под испанской аббревиатурой CICIG – с момента ее основания ООН в ответ на запрос о помощи от гватемальского правительства, в тот момент проигрывающего в борьбе с преступностью. Гватемала продемонстрировала, что способность и готовность к действиям можно развить даже в самой враждебной среде, безнаказанность можно успешно преодолеть, и при поддержке международного сообщества и гражданского общества разрушенные системы безопасности и правосудия могут восстановить функциональность и обеспечить эффективную защиту своим гражданам.

CICIG возглавляет международный юрист (я – испанец, а текущий председатель Иван Веласкес – колумбиец). В Комиссии сотрудничают как международные, так и местные следователи. Организация обладает полномочиями привлекать обвиняемых к гватемальскому суду от собственного имени вместе с национальными прокурорами.

Сотрудничество с самоотверженными гватемальскими следователями, прокурорами и судьями и участие международного сообщества принесли впечатляющие результаты. В прошлом сентябре профинансированное CICIG расследование коррупции на гватемальской таможне вызвали возмущение общественности и массовые протесты, что повлекло отставку президента Отто Переса Молины и вице-президента Роксаны Бальдетти. Сейчас оба политика находятся под следствием.

Кроме того, CICIG укрепила систему правосудия. Комиссия внедрила современные следственные методы, помогающие в меньшей степени полагаться на показания свидетелей, помогла укрепить механизмы защиты ключевых свидетелей и инициировала создание судов высокой степени риска для особой категории дел, чтобы обеспечить защиту судьям и их семьям (один из таких судов в настоящее время рассматривает дело бывшего президента).

Правосудие – это наркотик, вызывающий сильную зависимость: чем больше получаешь, тем больше хочется. С помощью новых правовых инструментов и средств, вдохновленные национальные прокуроры возбудили беспрецедентные внутригосударственные дела против генералов в отставке – дела о геноциде, преступлениях против человечности и военных преступлений. В том числе, возбуждено судебное преследование бывшего военного диктатора Эфраина Риоса Монтта. Это титанический труд.

Может ли нечто вроде CICIG или, например, успешной боснийской модели, сработать в Украине? Ведь Киев также пытается построить эффективные независимые суды на основе системы, явно утратившей поддержку общества (опросы указывают на то, что судам доверяет менее 10 процентов населения).

Как все это могло бы выглядеть в Украине? Международные прокуроры и судьи могли бы войти в состав существующих и планируемых украинских учреждений, в том числе нового Национального антикоррупционного бюро, запланированного Антикоррупционного суда и органов, расследующих военные преступления. Украинские сторонники реформ верят, что такую модель можно внедрить путем изменения законов, но без необходимости конституционных изменений. Международное вмешательство было бы временным и было бы прекращено после проведения более глубинных реформ.

Международные партнеры удержали Украину на плаву в финансовом смысле. Поддержка определенной международной модели может обеспечить действенный способ поддержания верховенства права и борьбы с преступностью и безнаказанностью, угрожающими разрушить государственные институции.

У международных доноров может возникнуть соблазн поддержать такой подход к борьбе с коррупцией, но они проявляют меньший интерес, когда речь заходит о военных преступлениях и преступлениях против человечности. Это было бы ошибкой. Как показал опыт Гватемалы до создания CICIG, если в течение десятилетия не привлекать к ответственности группы людей, ответственных за массовые преступления, в дальнейшем они почти неизбежно превращаются в активные организованные преступные группировки. Они должны понести справедливое наказание, чтобы жертвы пыток, насильственного перемещения и сексуального насилия с обеих сторон конфликта смогли почувствовать доверие к государственным институциям и развить общее понимание непростой истории Украины.

Для противостояния российской агрессии и укрепления демократии Украине необходима экономическая стабилизация и общественное доверие к государственным институциям. Однако ни то, ни то, пожалуй, невозможно, пока коррупция в правительстве и тяжкие преступления остаются безнаказанными. Гватемала дает Украине надежду на то, что системную безнаказанность можно преодолеть. Доверие к судебной системе можно восстановить, но только если суды продемонстрируют, что перед законом все равны.

Автор: Карлос Кастресана, первый руководитель Международной комиссии против безнаказанности в Гватемале (CICIG)

Внедрение стандартов ЕС в национальное законодательство является приоритетной задачей для Верховной Рады. Некоторые ее действия, в частности, касающиеся безвизового режима, привлекают много внимания. Мы решили исследовать законодательные изменения, которые не входят в наиболее актуальную политическую повестку дня. Оказалось, что некоторые положения директив ЕС имплементируются неправильно или же полностью игнорируются.

Пример неправильной имплементации

Несколько антидискриминационных директив ЕС содержат положения, целью которых является переложение бремя доказывания с истца на ответчика в делах про дискриминацию, в которых истцу обычно очень сложно доказать факт нарушения своих прав.

Например, статья 8 Директивы № 2000/43/ЕС обязывает государства обеспечить реализацию принципа, согласно которому в случае, если пострадавшие лица

установят в суде или другом компетентном органе факты, на основании которых можно допустить существование прямой или непрямой дискриминации на ответчик возлагается обязательство доказать отсутствие нарушения принципа равного обращения.

13 мая 2014 года, с целью внедрения этого принципа в национальное законодательство, Верховная Рада внесла следующие изменения в статью 60(1) Гражданского процессуального кодекса Украины («Изменения»):

в делах о дискриминации истец обязан предоставить фактические данные, подтверждающие, что дискриминация имела место. В случае предоставления таких данных доказывание их отсутствия возлагается на ответчика.

В отличие от законодательства ЕС, требующего от истца продемонстрировать презумпцию дискриминации, Гражданский процессуальный кодекс Украины обязывает доказать, что дискриминация имела место.

Изначальная версия изменений была в целом идентичной:

в случае предоставления истцом фактов, подтверждающих, что имела место дискриминация, обязанность доказывания необоснованности исковых требований в этой части возлагается на ответчика.

В отношении этой версии положения Главное научно-экспертное управление Верховной Рады отметило в Заключении, что не поддерживает внесение предложенных в проект изменений, поскольку они по своему содержанию фактически являются интерпретацией общих правил о предоставлении доказательств в отношении отдельной категории дел. Несмотря на это, депутаты решили изменить только часть статьи, что не изменило её логики.

При этом формулировка стала даже хуже. Из Изменений следует, что ответчик должен доказать отсутствие факта, существование которого истец уже подтвердил. В ситуации, когда факт уже доказан в суде, логичнее было бы предусмотреть, что конкретное действие не является дискриминацией.

Законодательство Республики Македония, которая является страной-кандидатом на вступление в ЕС, содержит подобное положение, согласно которому истец должен предоставить «фактическую информацию и доказательства, на основании которых можно установить, что имела место дискриминация»[1]В Отчете Европейской Комиссии такая формулировка была охарактеризована как «противоречащая Директиве».

Практика судов стран ЕС лишний раз подтверждает неадекватность Изменений. Суд Ирландии по трудовым спорам в деле «Митчелл против Южного департамента здравоохранения» интерпретировал положения Директивы № 97/80/ЕС, которая является идентичной статье 6 Директивы 2000/43/EC. Суд установил, что истцу нет необходимости доказывать, что дискриминация является единственным или наиболее вероятным объяснением для установленных фактов; достаточно продемонстрировать, что презумпция дискриминации является одним из возможных выводов.[2]

Конституционный суд Испании объяснил: чтобы переложить бремя доказывания, истец должен доказать «существование установленного факта, порождающего обоснованные подозрения, вероятность или презумпцию в пользу такого утверждения». [3]

Таким образом, выбрав неуклюжую формулировку, Верховная Рада оказалась неспособной внедрить специальные нормы бремени доказывания. В результате пункту 2 статьи 60(1) Гражданского процессуального кодекса Украины не хватает нормативного веса, а дела о дискриминации до сих пор рассматриваются в соответствии с общими принципами бремени доказывания.

Пример частичной имплементации

Министерство социальной политики разработало План по внедрению Директивы № 2004/113/EC от 13 декабря 2004 года, которая внедряет принцип равного доступа мужчин и женщин к товарам и услугам («Гендерная Директива»). Этот документ перечисляет ряд организационных и законодательных мер, которые должны быть приняты для выполнения положений Гендерной Директивы. Однако, План даже не содержит упоминания о статье 5 этой Директивы, которая предусматривает, что:

Государства-члены должны обеспечить, чтобы во всех новых договорах, заключенных после 21 декабря 2007 года, применение фактора пола при рассчете страховых премий и выплат в целях страхования и сопряженных с ним финансовых услуг не приводило к разнице в суммах страховых премий и выплат физическим лицам.

Иными словами, страховым компаниям должно быть запрещено использовать фактор пола для обоснования разницы страховых премий и выплат для мужчин и женщин.

Мы подали информационный запрос в Министерство социальной политики в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации», попросив объяснить, почему статья 5 не включена в План.

В ответ на наш запрос представители Министерства возразили, что действующее украинское законодательство уже регулирует вопросы, поднятые в статье 5 Гендерной Директивы. Поэтому, согласно позиции Министерства, нет необходимости внедрять ее положения.

Эксперты отмечают статью 20 Закона Украины «Об обеспечении равных прав и возможностей женщин и мужчин», в которой предусмотрено, что ухудшение положения лиц любого пола в случае применения системы социального страхования является недопустимым. Однако, это положение относится только к дискриминации в области социальной защиты, регулируемой статьей 4 Директивы № 79/7/EEC. В противоположность этому, Гендерная Директива направлена как на частный, так и на публичный секторы.

Ответ также упоминает статью 6 Закона Украины «Об обеспечении равных прав и возможностей женщин и мужчин», запрещающий дискриминацию по признаку пола. Очевидно, что существование такого общего положения нельзя интерпретировать как показатель того, что украинское законодательство удовлетворяет статью 5 Гендерной Директивы. Более того, ни действующий Закон Украины «О страховании», ни новый Проект закона о страховании, утвержденный Верховной Радой в первом чтении, не содержат никаких положений о дискриминации по признаку пола.

Практика деятельности субъектов предоставления страховых услуг является ещё одним подтверждением того, что Украина не смогла достичь цели, указанной в статье 5 Гендерной Директивы. Так, страховые компании, в частности, ASKA, AXA, MetLife и UNIQUA указывают пол среди факторов при определении страховых премий и выплат[4].

Конечно, подобную бездеятельность Минсоцполитики можно было бы объяснить тем, что срок выполнения Гендерной Директивы еще не истек. Однако из Плана и ответа Министерства следует, что сейчас украинская власть не собирается внедрять принцип равенства полов в сфере страховых премий и выплат.

Однако, если Украина стремится двигаться в направлении ЕС, она обязана должным образом выполнять обязательства, взятые в рамках Соглашении об ассоциации между Украиной и ЕС. Поэтому в процессе будущего внедрения Гендерной Директивы Украина должна, как указано в статье 153(2) Соглашения об ассоциации, уделять должное внимание прецедентному праву Суда Европейского Союза.

Дело в том, что изначально пункт 2 статьи 5 Гендерной Директивы позволял отходить от принципа равенства полов при определении рисков на основе точных актуарных и статистических данных. Суд ЕС признал этот пункт недействительным по иску Бельгийской ассоциации потребителей. Суд решил, что этот пункт противоречит целям Гендерной Директивы, обеспечивающей равное отношение к мужчинам и женщинам. Таким образом, Украина должна взять во внимание разработку этого пункта нормативно-правовой базы ЕС и воздержаться от подобного послабления в национальном законодательстве.

Остается неясным, что стало причиной указанных неточностей при имплементации права ЕС: некомпетентность госслужащих или усилия лоббистских групп. В любом случае необходимо принять меры для устранения существующих и предотвращения будущих ошибок. Иначе многие из «выполненных» пунктов в государственных отчетах окажутся пустыми декларациями.

Примечания:

[1] См. Farkas and O’Farrell, Reversing the burden of proof: Practical dilemmas at the European and national level, European Commission, December 2014, p. 60

[2] См. Kevin Duffy, Shifting the Burden of Proof in Discrimination Cases, EU Gender Equality Law Seminar for the Judicary, ERA 7th –8th May 2012

[3] Sentencia Tribunal Constitucional (Решение Конституционного суда), 22 October 2001, 207/2001 cited in Farkas and O’Farrell, Reversing the burden of proof: Practical dilemmas at the European and national level, European Commission, December 2014, p. 70

[4] См. Правила добровольного страхования жизни ASKA (пункт 7.8); Правила добровольного страхования жизни AXA (пункт 5.4); Правила Програмы добровольного страхования жизни «Життя Плюс» MetLife (пункт 2.7); Правила добровольного страхования жизни UNIQUA (пункт 5.3).

Автор: Павел Малюта, студент Национального университета «Киево-Могилянская академия»

1 2 3